关于《山东省优化营商环境条例》的再建言

　　山东大学法学院副教授 于永宁

　　

　　习近平总书记在2019年中央全面依法治国委员会第二次会议上强调“法治是最好的营商环境”。按照这一要求，优化营商环境立法活动在全国范围内持续推进、渐成规模，天津、辽宁、山西、河北、吉林、黑龙江、北京、上海在内的11个省市已出台地方法规。2019年以来，我省采取了第三方委托立法方式起草优化营商环境条例，在此基础上，省人大常委会法工委深入调研、广泛座谈、数易其稿。现在，《山东省优化营商环境条例（草案修改稿）》（以下简称《草案修改稿》）内容合理，立法时机已经成熟。我们认为，《草案修改稿》还存在一定的完善空间。

一、关于改革力度（一）金融改革

　　中小企业融资难、融资贵是个世界性难题。对此，《草案修改稿》第15条提出了建立健全省级企业融资综合服务平台、政府性融资担保体系、加强和完善社会评估机制，可以为民营企业、中小企业财产权担保融资提供便利。但行文频繁采用了“鼓励”等词，缺乏应有的刚性和实招。其一，当前民营小微企业抵押物较少，难以获得抵押贷款，亟需拓宽融资渠道。对此，上海市条例“鼓励为诚信纳税的民营企业、中小企业提供无抵押信用贷款，支持为科技型企业提供全生命周期综合金融服务”，可资借鉴。

　　其二，应重视知识产权的金融服务功能。《草案修改稿》第57条“鼓励企业投保知识产权保险”，但未涉及保险之外的其他知识产权金融手段。对此，《江苏省优化营商环境条例（征求意见稿）》第28条则规定“支持金融机构为中小企业提供知识产权质押融资、保险、风险投资、证券化、信托等金融服务”，这一点应为我省借鉴。

　　其三，应推广保证金以外担保方式。国务院《优化营商环境条例》第25条规定，“推广以金融机构保函替代现金缴纳涉企保证金”，可起到节省企业现金的作用。上海等地的条例进一步提出要“推广以金融机构保函、保证保险等替代现金缴纳涉企保证金”（第17条），扩大了金融担保替代方式。而或许受山东金融市场较为保守等因素的影响，《草案修改稿》对此未作规定，建议予以明确。

（二）科技成果转化机制

　　为促进科技成果转移转化，实施创新驱动发展战略，我国专门制定并修改了《促进科技成果转化法》，国务院和上海条例中也都提到科技成果转化，足见相关机制在优化营商环境中的重要地位。但《草案修改稿》缺乏相关规定。我们建议积极吸收山东实践经验，参考《山东省人民政府办公厅关于进一步促进科技成果转移转化的实施意见》，于《草案修改稿》中明确规定科技成果转化机制，建立以市场为导向的科技成果转化体系。

（三）中小投资者保护机制

　　中小投资者群体庞大，决定经济活跃度。但其缺乏足够的风险意识和维权能力，须予以特殊保护。《草案修改稿》第19条采取了概括立法模式，仅确认加大保护的原则精神，却无相关维权机制。我们建议参考上海市条例第15条，明确“保障中小投资者的知情权、表决权、收益权和监督权”，建立中小投资者服务中心等机构，“提升中小投资者维护合法权益的便利度”。

（四）容错创新机制

　　包容审慎监管可以通过容错的方式促进创新，需要结合地方实践在立法上予以具体细化。《草案修改稿》基本照搬了国务院条例，缺乏应有的创新。我们建议增加细化内容，一是结合国务院有关通知，综合考虑发展方向、潜在风险以及真实性等因素对创新项目实施分类监管。二是学习北京条例，明确对新产业新模式等“制定临时性、过渡性监管规则和措施”，确保包容审慎监管的法治化。三是学习上海条例，对本市率先开展的市场轻微违法违规经营行为免罚清单制度作出规定，并将其“延伸至行政强制领域，鼓励有关部门探索制定行政强制免予实施清单。”

二、关于社会信用制度

　　信用制度既是优化营商环境的社会基础，也是其目的所在。对此重要内容，即便有专门立法，营商环境法也应作出有效铺垫，建立社会信用规范化体系，以明确营商环境法的基础地位。

　　《草案修改稿》未规定社会信用修复机制，存在一定瑕疵。对此，上海市条例明确指出建立健全信用修复机制，由失信信息提供单位“向市公共信用信息服务中心书面反馈意见，由其将该信息从本市公共信用信息服务平台查询界面删除。各部门应当同步删除相关网站上的公示信息”；北京市条例也指出企业可以通过多种方式开展信用修复，“对于完成信用修复的市场主体，有关政府部门应当及时停止公示其失信信息”。

三、关于服务制度

　　（一）继续强化公共服务。以获取电力为代表的公共服务的便利化程度是营商环境的重要评价指标，但《草案修改稿》未予以足够重视，仅在第17条规定提供电力服务的公用企业要“公开服务标准、服务流程、办理时限、资费标准等信息”，简化手续并禁止不合理的收费。实际上，我省已经在简化获得电力方面采取了一系列行动，其成功经验有必要上升为法律。此外，北京、上海等地要求不动产登记部门应当与公用事业单位、金融机构等加强协作，逐步实现电力、供排水、燃气、网络过户与不动产登记同步办理；市政公用企业直接上门提供免费服务；加强对供电企业年供电可靠率的监督等。这些做法也值得借鉴。

　　（二）政策发布渠道集中化。《草案修改稿》仅要求依托在线政务服务平台发布相关政策，但零散的信息发布不便于市场主体查询所需信息，可借鉴湖南、河北等省市的做法，建立跨部门、统一、集中的信息发布平台，及时汇集发布各级政府制定的涉企法律法规、方针政策、权威解读，为企业等提供一站式政策信息服务。

　　（三）构建政务服务评价机制。只有经过市场主体的及时评价，才能及时发现问题并予以改善，建立政务服务的良性反馈机制。北京、上海等地的条例中都提出推行政务服务“好差评”制度，去年我省也已试点开展政务服务“好差评”，《草案修改稿》应对此予以补充，倒逼服务措施落地。

　　

　　

　　

原文链接：http://sft.shandong.gov.cn/articles/ch04381/202006/50b776ad-6b97-4c1a-bd7e-405c675700cc.shtml