胡奎（河南省司法厅副厅长）

　　规范行政裁量权是有效规范行政执法行为，促进严格规范公正文明执法的重要举措，对保障法律、法规、规章正确有效实施，维护公平竞争市场秩序，稳定社会预期具有重要意义。河南省是全国开展规范行政裁量权工作较早的省份，结合执法实际，率先在行政处罚领域进行探索实践，全面规范行政处罚行为。

　　一、严格行政处罚裁量权基准制定规则

　　（一）明确制定原则。一是坚持合法性原则。制定行政裁量权基准必须符合立法目的和立法精神，在法律、法规、规章规定的裁量范围、种类、幅度内划分裁量阶次，明确具体裁量基准。二是坚持合理性原则。制定行政裁量权基准必须综合考虑法律因素和事实因素，处罚的种类和幅度要与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。三是坚持可操作性原则。制定行政裁量权基准应当充分考虑执法实践需要，科学分析裁量因素，充分考量实施效果，便于在执法过程中能够直接适用、易于操作。

　　（二）厘清制定权限。为确保全省行政处罚裁量权基准统一，避免出现不同地区类案不同罚问题，确定省直行政执法部门和设区的市执法部门作为行政处罚裁量权基准制定主体。省直行政执法部门负责对本系统实施的法律、行政法规、部门规章以及省本级地方性法规、省政府规章中的行政处罚事项制定裁量权基准；国务院有关部门已制定行政处罚裁量权基准的，原则上直接适用，必要时可在其规定的裁量权基准范围内进行合理细化、量化。设区的市执法部门负责对本地区制定的地方性法规、政府规章中的行政处罚事项制定裁量权基准。同一部法律、法规、规章中涉及多个部门行政执法权的，由各相关部门对条款中涉及的处罚事项分别制定行政处罚裁量权基准。

　　（三）规范制定程序。一是梳理行政处罚事项。行政处罚裁量权基准的制定必须依据法律、法规、规章的规定，制定主体首先要梳理本系统适用的现行有效的法律、法规、规章及其涉及的行政处罚事项，确定需要制定裁量权基准的事项范围。二是细化量化裁量权基准。制定主体结合执法实际，细化量化行政处罚的裁量范围、种类、幅度，经本部门法制机构审核，并由部门负责人集体讨论决定后，形成行政处罚裁量权基准。在此阶段需要强调，在当前推动执法重心下移，执法力量下沉的形势下，县（区）和乡镇承担了大量执法任务，制定主体在行政处罚裁量权基准制定过程中必须深入调查研究，充分了解基层执法需求，广泛征求基层执法人员和行政相对人的意见，确保裁量权基准符合执法实际。三是向社会公布。行政处罚裁量权基准制定完成后，要向社会公布，接受社会监督。这既可以让当事人对照自己的违法行为，预估可能受到的行政处罚结果，也有利于社会公众、新闻媒体对执法行为进行监督。四是报送备案。制定主体在行政处罚裁量权基准印发后15日内报送司法行政部门备案。司法行政部门对报送备案的裁量权基准进行监督，一旦发现违反法律、法规、规章规定的，及时予以纠正。五是及时动态调整。新制定、修改、废止的法律、法规、规章中涉及行政处罚条款的，应当及时予以调整；在执法实践和监督检查中，发现行政处罚裁量权基准不适应经济社会发展和执法实践需要的，应当及时予以调整。

　　（四）合理划分阶次。行政处罚裁量权基准对行政相对人权利义务产生实际影响，必须科学、合法、合理。行政处罚裁量权基准包括处罚依据、违法情形、裁量阶次和处罚措施等。违法情形重点从违法次数、持续时间、过错性质、危害后果、改正情节等进行描述。裁量阶次根据违法事实、性质、情节、社会危害程度等，划分为轻微、一般、严重三个阶次或者轻微、一般、较重、严重和特别严重五个阶次，对于违法事实、性质、情节、社会危害程度等基本相同的违法行为，应当给予基本相同的行政处罚。

　　二、严格行政处罚裁量权基准适用规范

　　（一）推行行政处罚案件主办人制度。行政处罚案件立案时，明确两名以上行政执法人员为案件承办人，其中一名执法人员为案件主办人，其他执法人员为案件协办人。主办人和协办人分别承担案件办理主要责任和次要责任。通过明确案件办理职责，督促其规范适用行政处罚裁量权基准，慎重提出案件办理意见，从而确保执法决定合法合理、公平公正，有效提升执法质量。

　　（二）行政处罚文书载明行政处罚裁量权基准。将行政处罚裁量权基准作为行政处罚说理内容，在案件调查终结报告、行政处罚事先告知书、重大复杂案件集体讨论笔录、行政处罚决定书等行政处罚文书中载明适用裁量权基准情况，说明裁量阶次、处罚种类、罚款幅度等，既充分保障行政相对人的知情权，避免产生行政争议，减少执法阻力，又有效防止行政权力滥用，促进严格规范公正文明执法。

　　（三）严格行政处罚裁量权基准适用规则。行政机关实施行政处罚时，行政处罚裁量权基准不得直接作为作出行政处罚决定的依据，在相关执法文书中应当表述为“参照行政处罚裁量权基准”。行政机关行使裁量权应当符合立法目的，采取的措施或者手段应当必要、适当；行政机关为实现行政目的，选择行政管理措施或者手段，应当遵循最有利于保护行政相对人合法权益的原则。

　　（四）加强行政处罚裁量权基准智能化运用。依托行政执法智能办案平台，强化行政处罚裁量权基准智能化管理，有效排除实施行政处罚过程中的人为干扰因素，保证行政处罚裁量合理公正。例如，在河南省生态环境执法领域，执法人员根据违法事实、危害后果、主观过错等因素在违法行为中所占权重确立裁量阶次后，再通过河南省生态环境智能办案系统，自动计算出行政处罚数额，很大程度上降低了执法随意性，有效提升了生态环境执法规范化、智能化水平。

　　（五）推行行政处罚案例指导制度。注重发挥行政处罚典型案例的指导性、示范性、参考性作用，定期对违法事实、性质、情节、社会危害程度相同或者基本相同的案件进行整理、总结，形成行政处罚指导案例，作为对同类违法行为实施行政处罚的参考，确保处理同类或者类似案件适用的行政处罚种类、幅度基本一致，体现类案同罚。

　　三、强化行政处罚裁量权基准适用监督考核

　　行政裁量权基准适用效果好不好的一个关键因素就是效力是否明确，以及行政执法机关和执法人员适用行政裁量权基准是否得到有效监督。

　　（一）固化为执法监督内容。通过立法形式将行政裁量权基准制度予以固化，《河南省行政执法条例》《河南省重大行政处罚备案审查办法》《河南省行政执法过错责任追究办法》均将行政裁量权基准制度实施情况纳入了执法监督内容。《河南省行政处罚文书格式范本》及《河南省行政处罚案卷评查标准》对规范适用行政处罚裁量权基准也作出了明确规定。

　　（二）多形式开展执法监督。近年来，主要通过行政处罚案卷评查、重大行政处罚备案审查、规范行政处罚裁量权专项检查、处理执法投诉举报等方式，加强对行政执法部门适用行政处罚裁量权基准情况的监督。对于未制定、未及时动态调整、不适用或者不规范适用行政处罚裁量权基准的处罚行为，依法予以纠正，并严格追究行政执法责任。

　　（三）加大考核督察力度。将推行行政裁量权基准制度，规范行政裁量权作为各级政府及其执法部门推进严格规范公正文明执法情况的重要评价指标，纳入法治政府建设考评指标体系和法治政府建设督察内容，充分发挥考核督察的“指挥棒”作用，有效规范行政处罚裁量权。

　　四、进一步规范行政裁量权的展望

　　2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》首次从法律层面规定了行政处罚裁量权基准制度。近期，国务院办公厅印发的《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》对建立健全行政裁量权基准制度作出了更加全面、系统的规定。规范行政裁量权的顶层设计逐步完善，如何通过规范行政裁量权破解行政执法该严不严、该宽不宽、畸轻畸重、类案不同罚、执法“一刀切”等问题，仍需要在执法实践中进行更深入的探索。

　　（一）从立法源头规范行政裁量权。完善立法是有效规范行政裁量权，确保执法合法性和合理性的根本举措。行政裁量权行使不规范，甚至被滥用，在一定程度上与立法的模糊性、不确定性或者规定过于宽泛等因素相关，立法的不完善，留给执法者的裁量权过大，执法权力便难以约束和规范。通过规范立法从源头上加强对行政裁量权的控制，对实施行政执法行为的条件、幅度、范围、种类等作出精确、科学规定，压缩行政裁量空间，可有效减少执法者的主观随意性。

　　（二）拓宽行政裁量权基准制度适用领域。行政执法行为是行政机关最大量的日常行政管理活动，不仅包括行政处罚，还包括行政许可、行政强制、行政给付、行政检查等行为。目前，全国范围内三分之二的省份对行政处罚裁量权基准作了比较详实的规范，而较少对其他类型的执法行为裁量权基准作出规范。以行政强制为例，行政强制对行政相对人权利义务影响较大，虽然《中华人民共和国行政强制法》对行政强制实施主体、程序、期限等作出了严格的规定，但是在法律适用中，执法者仍有较大的裁量空间。行政许可、行政给付等授益性行政行为，更容易滋生执法腐败。因此，规范行政裁量权不应仅局限于行政处罚，还要向行政许可、行政强制、行政确认、行政征收征用等执法行为拓展。

　　（三）推动规范行政裁量权与新型监管模式相结合。转变监管理念，创新监管方式是深化“放管服”改革，推进国家治理体系和治理能力现代化的有效途径。当前各级政府推行以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制，完善落实包容审慎监管，推行不予处罚、从轻处罚、减轻处罚、不予实施行政强制“四张清单”，对行政机关行使裁量权加以控制，提高监管效能，保障市场主体合法权益。因此，应当充分考量新型监管模式与行政裁量权的最佳结合点，如在涉企执法过程中，通过规范行政检查裁量权，合理安排执法检查频次，防止重复检查、多头执法、执法扰民，提升监管精准性和执法效率，营造稳定公平透明、可预期的法治化营商环境。

　　（四）加强行政执法信息化建设。通过运用人工智能、大数据、云计算、区块链等信息技术手段，加强行政执法信息化建设，将行政裁量权基准嵌入行政执法平台，一方面为执法人员办案实时提供行政裁量权基准，另一方面通过信息化系统自动向执法人员推送同类执法案例，促进实现类案同罚。探索在行政执法监督平台中建立类案同罚监督预警模型，对同一类型案件处罚结果进行比对分析，对类案不同罚的问题进行预警，依法启动执法监督程序，督促行政执法机关和执法人员及时纠错。

　　（《中国司法》责任编辑：辛金霞）

原文链接：http://www.moj.gov.cn/pub/sfbgw/fzgz/fzgzxzzf/fzgzxzzfxtjd/202209/t20220907_463155.html
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