依法受理行政复议案件，是实现行政复议解决行政争议主渠道目标的首要任务。对照行政复议法和行政诉讼法，在受理条件上两者有区别，但相同或相似的表述更为广泛。因此，行政复议与行政诉讼相互借鉴，形成对相同或相近法律概念理解的共识，对于统一行政复议、行政诉讼在受理案件方面的法律适用标准，意义十分重大。

　　（一）关于受案范围

　　对照行政复议法和行政诉讼法关于受案范围的规定，基本上都是采用概括加肯定列举和否定列举模式，涉及的核心概念都是行政行为，最终是否属于行政复议、行政诉讼受案范围的关键都是看“被诉行政行为是否对当事人的权利义务造成损害或产生不利影响”。结合近期存在较大争议的几个问题，谈点认识：

　　一是关于省级政府征地批复的可诉性问题。作为行政复议案件，除国务院征地批复外，其他各级政府作出的征地批复均属于行政复议的受案范围。上述观点，在行政复议实践中基本没有争议。前几年，有个别省政府认为，根据《行政复议法》第30条第2款规定，省、自治区、直辖市人民政府作出的征收土地决定属于最终裁决，不属于行政复议的范围。对此，最高法院已通过生效裁定予以纠正。笔者认为，终局裁决属于《行政诉讼法》第13条第4项条规定的排除行政诉讼受案范围的情形，但并不排除行政复议。因此，当事人不服省级政府作出的征地决定申请行政复议的，属于行政复议的受案范围。

　　但是，行政诉讼中，对于省级政府作出的征地批复是否可诉，存在不同意见。有观点认为，由于修改后的《行政诉讼法》第12条第1款第5项已经明确将“征收、征用决定”纳入行政诉讼受案范围，省级政府的征地批复属于征收决定，当然可诉。多数观点还是认为，尽管《行政诉讼法》第12条第5项明确征收决定属于行政诉讼受案范围，但是《行政诉讼法》第13条第4项仍然规定“法律规定由行政机关最终裁决的行政行为”不属于行政诉讼的受案范围，而现行有效的《行政复议法》第30条第2款明确规定，省、自治区、直辖市人民政府作出的征收土地的决定为最终裁决，因此仍然不可诉。笔者认为，第二种观点既是多数意见，也是符合法律规定的。第一种观点未对法律作全面系统的分析理解，割裂法律条文的前后条款，以及关联法律的相应条款，属于片面、机械理解法律条文。

　　二是关于政府对征地补偿方案的批复与征收补偿方案的可诉性问题。由于行政复议法与行政诉讼法在经过上级行政机关批准的行政行为的被告确定上规定不一致，实践中对市、县级政府作出的征收补偿方案批复以及自然资源部门发布的征地补偿方案哪个可诉产生分歧。一种观点认为，市、县级政府作出的批复不可诉。理由是：根据行政诉讼法的相关规定，经过上级行政机关批准的行为，应当以在对外发生法律效力的法律文书上盖章的行政机关为被告。直接对征收补偿方案相关内容不服提起诉讼，就只能对自然资源部门发布的征收补偿方案提起诉讼，而不能起诉市县级政府作出的批复，因为批复不是对外发生法律效力的文件。但是，由于复议与诉讼有所区别，根据行政复议法相关规定，经过上级行政机关批准的行为，应当以批准机关为被申请人，市县级政府作为批准机关，相关批复就是被申请复议的行政行为，而自然资源部门发布的征收补偿方案，最终是由作出批复的政府批准的，因此不属于可以申请复议的行政行为。另一种观点认为，征收补偿方案与批复是一体的，不可分割。没有征收补偿方案，批复就失去了具体内容；没有政府的批复同意，征收补偿方案就不能依法发生法律效力，两者相互联系密不可分。因此，无论是对批复还是征收补偿方案申请复议或提起行政诉讼，就应当是对两个行为提起过复议或诉讼，不能重复复议或诉讼。至于被告确定问题，属于另一个法律问题，应当各自按照复议或诉讼的规则分别确定。就此问题，最高法院与司法部都赞同按照第二种意见处理。

　　三是关于安全生产事故责任认定批复的可诉性问题。根据《中华人民共和国安全生产法》以及《生产安全事故报告和调查处理条例》的相关规定，发生生产安全事故后，由依法享有相关调查处理职权的人民政府组织成立事故调查组，开展事故调查。事故调查组经过调查后，出具事故调查报告，报送相应的人民政府批准，确定相关单位和人员的责任。各有关行政机关和职能单位依据法定职权，和经过批准的事故调查报告，分别对相关单位和个人作出处理。近年来，复议和审判实践中有观点认为，事故调查报告的批复属于对当事人权利义务不产生实际影响的行为，只有相关职能部门依职权对相关责任单位、责任人员作出的行政处罚等行政决定，才是对外发生法律效力、实际影响当事人权利义务的行政行为。笔者认为，所谓“对当事人的权利义务造成损害或不利影响”，既包括行政处罚、行政处理、行政强制等对当事人权利义务作出终结性处理的行政行为，也包括对当事人行为作出不利法律定性定或者法律责任划分的中间性行政行为。后一类行为尽管具有中间性、程序性的特征，就如行政强制措施一样，只要该中间性、程序性行为对当事人的权利义务已经产生不利影响，甚至造成损害，该行政行为就是一个可诉的行政行为。人民法院和复议机关都不能以所谓行政行为成熟性理论判断该类行政行为的可诉性。

　　（二）关于复议申请人资格

　　《复议法实施条例》第28条第2项规定，复议机关受理复议申请的条件之一是“申请人与具体行政行为有利害关系”。这与行政诉讼法关于原告资格的法定条件表述基本是一致的。《行政诉讼法》第25条第1款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”与被诉行政行为是否存在“利害关系”，是判断复议申请人资格和行政诉讼原告资格的共同条件。然而，实践中如何理解“利害关系”，是一个十分复杂的问题，见仁见智。根据我国相关法律规定，理解“利害关系”应当包含以下内容：

　　一是被诉行政行为有可能对提起诉讼的当事人权利义务造成损害或不利影响。如果被诉行政行为根本不可能对提起诉讼的当事人权利义务产生实际影响，两者之间没有利害关系。例如，土地相邻权人主张，政府将与其相邻土地出让给第三人并核发国有土地使用证的行为侵犯其通风、采光权，请求撤销被诉颁证行为，而事实上在颁证行为未侵犯其土地使用权、不存在两证面积交叉重叠的情况下，政府给第三人颁证行为不可能侵犯其通风、采光权。如果可能存在侵犯其通风、采光权的行为，也是由于行政机关对第三人土地的规划审批行为导致。因此，土地相邻权人认为政府给第三人颁发土地证行为侵犯其通风、采光权提起行政诉讼，与被诉颁证行为没有利害关系，不具有原告资格。如果当事人申请行政复议，同理，不符合复议申请人条件。

　　二是这种侵害或不利影响是区别于他人的特别侵害或不利影响。没有区别于其他人特别的权利受到损害或不利影响，与被诉行政行为不具有利害关系。例如，政府以土地闲置满两年为由无偿收回债务人的国有土地使用权，对该债务人的所有债权人而言，都可能造成债权无法实现的不利影响。因此，通常情况下，普通债权人对行政机关就债务人财产作出的不利处分，没有原告资格。但是，如果债权人事先在债务人的土地等财产上依法设定了抵押，享有合法抵押权的债权人对抵押物就享有区别于其他债权人特别的权力。他可以优先从抵押物上实现的债权，因政府无偿收回抵押物，造成其优先权不能实现。此时，抵押权人与政府收回抵押物的行为有利害关系，具有原告资格。这个规则在最高法院的相关司法解释中已经得到体现。例如，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第18条规定，业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。个别业主因为没有区别于其他业主的特别权利受到侵害或不利影响，没有原告资格。如果作为复议案件，这个原理同样可以适用。

　　（三）关于复议被申请人资格

　　行政诉讼中，对适格被告的确定，分作为（作出的行政行为）和不作为（不履行法定职责）两种情形，分别适用不同的标准。针对行政机关作出的行政行为，按照“谁行为谁被告”的规则确定适格被告，受委托作出行政行为的，视为委托机关作出的行为；针对行政机关不履行法定职责的不作为行为，按照“谁享有法定职权谁被告”的规则确定适格被告。这个原理亦可以适用于行政复议被申请人的认定。

　　2021年最高法院出台法释〔2021〕5号《关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》（以下简称法释〔2021〕5号司法解释），针对该司法解释部分条款存在不同认识，不仅影响行政诉讼适格被告确定的原则，也会对复议被申请人资格认定产生影响：

　　一是法释〔2021〕5号司法解释第2、3条中关于不服违法建筑拆除行为和土地征收中强制拆除房屋等行为被告的确定问题。按照第2、3条文的文字表述，似乎是首先要以作出强制拆除决定的行政机关为被告，没有强制拆除决定书的，才以具体实施强制拆除等行为的行政机关为被告。而且，有些同志在对此种理解说明理由时认为，作出强制拆除决定是法律行为，实施强制拆除是事实行为，两者并存时应当法律行为优先，应当以作出法律行为的行政机关为被告。笔者认为，这种解释是违背行政诉讼法“谁行为谁被告”规则的。对司法解释的理解不能仅仅按照条文的字面表述进行推测理解，必须符合法律的相关规定。前述司法解释的两个条文中都明确表述，“应当根据行政诉讼法第二十六条第一款的规定”，正确确定适格被告。而《行政诉讼法》第26条第1款规定“作出行政行为的行政机关是被告。”为此，对两个条文的正确理解应当是：作出行政强制拆除决定行为与实施行政强制拆除是两个不同性质的行政行为，且实施强制拆除行为也不是事实行为，是行政强制执行行为。人民法院确定适格被告，应当根据被诉行政行为进行分析认定。因此。原告起诉拆除房屋的强制执行行为的，作出被诉强制拆除行为的行政机关是被告；原告起诉强制拆除行政决定的，作出该行政决定的行政机关是被告。

　　二是法释〔2021〕5号司法解释第6条关于政府信息公开工作机构的适格被告问题。第6条规定，公民、法人或者其他组织对县级以上地方人民政府指定的政府信息公开工作机构以自己名义所作的政府信息公开行为不服提起诉讼的，以该工作机构为被告。对于该条规定，各方面认识不尽一致。有观点认为，这条规定将政府信息公开工作机构作为适格被告是违背法律的。政府信息公开工作机构的行为应当由其所属的政府负责，政府才应当是适格被告。笔者认为，上述理解不全面。如果政府信息公开工作机构仅仅是行政机关内部的工作机构，不具有独立的行政主体资格，人民法院应当以所属行政机关为被告；但是，如果政府指定的工作机构属于独立的行政主体，能够独立对外承担法律责任，以其自身名义作出政府信息公开行为，该工作机构应当独立承担法律责任，属于适格被告。实践中，地方政府通常会参考《政府信息公开条例》第3条第3款规定，指定政府办公厅（室）作为本级政府政府信息公开事务的工作机构。而政府办公厅（室）具有独立的行政主体资格，可以依法独立对外承担法律责任。因此，在处理涉及本级政府的政府信息公开事务时，政府办公厅（室）如果以自己的名义对外作出处理决定，其自身属于适格被告。应当注意的是，如果办公厅（室）以自己的名义作出处理决定，属于超越职权的违法行政行为的，人民法院应当对该行为作出否定性评价。

　　三是强制拆除主体不明确情形下适格被告的认定问题。有观点认为，根据法释〔2021〕5号司法解释第二、三条规定，推导出一个确定适格被告的规则，即：如果不清楚作出强制拆除行为主体的，就以作出强制拆除决定的行政机关为被告。笔者认为，这个观点是错误的。作出强制拆除决定与实施强制拆除行为，有可能是同一行政机关作出，但是也有可能是不同的机关，甚至是非行政主体作出。简单以作出强制拆除决定这一证据，认定该行政机关也实施了强制拆除行为，证据不充分。人民法院对存在争议的强制拆除行为的实施主体问题，应当作为争议焦点进行举证、质证和认证。有明确的被告，是法定的起诉条件之一，原告有义务对此项事实承担初步证明责任。所谓初步证明责任，是指原告有证据能够初步证明被诉行政强制拆除行为可能是其所诉的行政机关实施的。完成初步证明责任后，原告起诉的此项“有明确被告”的条件已经成就，除非被告有充分的反证足以推翻起诉人的证据，证明被诉行政强制拆除行为不是其所为。

　　（四）法定申请期限

　　行政复议法及其实施条例对申请行政复议期限的规定，相对于行政诉讼法及其司法解释对起诉期限的规定，内容较为简单。鉴于申请行政复议期限与起诉期限系两个高度相近的法律概念，在行政复议法及其实施条例、相关行政解释未明确对申请行政复议期限作出规定的情形下，行政复议可以参照行政诉讼的相关规定执行。主要有以下几种情形：

　　一是被申请复议的行政行为未告知当事人复议权和复议期限情况下，申请复议的期限问题。根据行政复议法第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。《复议法实施条例》第17条规定，行政机关作出的行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。对于行政机关未依法告知申请复议的权利、复议机关和申请复议期限的，申请人申请行政复议的期限如何计算，相关复议法律规范未作规定。而在行政诉讼中，根据法释〔2018〕1号《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称法释〔2018〕1号司法解释）第64条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从其知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。原国务院法制办发布的国法（2014）40号《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有问题的意见》第六条也曾规定，行政机关做出征收土地决定未告知被征地农民申请复议的权利、复议机关或者复议期限的，申请复议期限参照当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第41条规定的2年期限执行。这表明原国务院法制办认同参照行政诉讼法相关规定办理的意见，只是规定参照适用范围较为狭窄。笔者认为，复议案件审查的实践中，在行政机关未告知当事人申请复议期限的情形下，其申请复议的期限可以参照目前有效的法释〔2018〕1号司法解释第64条的规定执行。

　　二是不履行法定职责案件的行政复议申请期限。《复议法实施条例》第16条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，行政复议申请期限自履行期限届满之日起计算，没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满60日起计算。但是，期限届满后是适用行政复议法规定的60日申请期限，还是按照未告知复议期限情形下参照适用〔2018〕1号司法解释第64条规定的1年期限计算，法律规定不明确。在此问题上，〔2018〕1号司法解释第66条有明确规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起6个月内提出。即，尽管不履行法定职责行为亦未告知起诉期限，但是还是适用行政诉讼法规定的一般起诉期限。为此，行政复议中，也可以参照第66条的规定精神，对不履行法定职责案件，当事人申请复议期限适用行政复议法规定的60日一般复议期限。

　　三是非因当事人自身原因耽误期限的扣除。《行政复议法》第9条第2款规定，因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。《行政诉讼法》第48条第1款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。前述两部法律相关条文的区别主要在于对于应当扣除期间的条件一个表述为“其他正当理由”，另一个表述为“其他不属于其自身的原因”。笔者认为，两种表述的实质内容并无区别。实践中，对于应当扣除的具体情形进行总结时，应当相互借鉴，统一规范适用。目前，行政诉讼中适用扣除情形比较广泛，行政复议适用情形相对较少。

　　四是最长申请期限。《行政诉讼法》第46条第2款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过20年，其他案件自行政行为作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。行政复议相关法律规范对最长复议期限未作规定。为鼓励当事人及时行使申请行政复议的权利，提高行政管理效率，维护行政管理秩序的安定性，对当事人始终不知道行政行为内容的情况下，当事人起诉期限如何计算，应当有所限定，不应无限期给予其申请复议的权利。对此笔者认为，行政复议实践中，可以参照行政诉讼法关于最长起诉期限的规定确定最长复议期限。

四、关于复议与诉讼审理裁决规则的衔接

　　

　　行政复议与行政诉讼在事实认定、法律适用、裁决方式等方面既有鲜明的区别，也需要确定一致的判断规则。否则两种制度自行其是、各自为政，两者不能相互认同，复议与诉讼将会衔接不畅，造成案件处理结果不确定，行政争议难以得到实质化解。

　　

　　（一）关于事实认定的审查

　　行政复议案件的审查，首先是复议机关对案件事实的审查与认定。如何审查、认定案件事实，复议与诉讼应当有相对一致的判断标准。即，必须是基于有证据证明的事实。从法律规则的角度看，行政诉讼相关法律和司法解释关于证据和事实认定的规则更加丰富，行政复议在坚守自身特点的同时，可以参考行政诉讼中对于证据和事实认定的相关规则。结合行政诉讼事实审查的经验，对行政复议事实审查谈几点认识：

　　一是根据法律要件事实审查判断。复议机关审查被申请复议的行政行为事实是否清楚，首先要根据被诉行政行为适用的法律规范所要求的事实构成要件，逐项审查。行政行为认定事实完全符合相应法律要件事实构成的，证明该行政行为表面具有逻辑上的合法性；如果行政行为认定的事实与其适用法律所要求的要件事实不符或者存在遗漏，行政行为表面上的合法性已经不能具备。

　　二是根据证据审查认定事实。行政复议案件审查过程中，复议机关要高度关注证据，对于被申请人作出的行政行为，应当要求其对行政行为所认定的相关事实提供证据，申请人可以提出反证，第三人可以补充相关证据或者提供证据证明自己的独立主张。复议机关应当根据证据审查认定案件事实，判断被申请人的行政行为是否认定事实清楚。

　　三是重点审查争议事实。行政复议既要全面审查被申请复议的行政行为是否事实清楚、证据充分，更要重点审查复议各方有争议的、与被申请复议行政行为合法性相关联的事实。为此，复议机关应当组织各方当事人对被复议行政行为认定事实提出异议，并归纳异议事实形成事实问题的争议焦点，由各方确认后，确定举证责任主体，由负有举证责任的一方举证证明其主张的事实成立，其他各方进行质证，并可以提出反证或补充证据。复议机关应当对各方提供的证据逐一审查，确定符合证据三性特征的可作为定案证据，综合分析各方提交的可定案证据，对争议事实是否成立进行认证和判断，并说明具体理由。

　　四是前置行为的审查。行政机关作出行政行为，以前一个行政行为为基础，申请人不服后一个行政行为，理由是前一个行政行为违法，所以后一个行政行为也是违法的。此种情形下，涉及对前一个违法行政行为是否可以作为后一个行政行为合法性的基础问题。复议机关应当如何审查前一个行政行为，实践中难以把握。笔者认为，前述情形下，前一个行政行为实际上是后一个被申请复议行政行为的主要证据，复议机关应当对前一个行政行为进行证据审查，只要前一个行政行为的违法性未达到重大明显违法、过程无效程度或者必须予以撤销情形的，原则上都不能否定该行政行为的证明效力。作为可采信的有效证据，不因证据本身存在违法而失去事实证明效力，更不能以此否定后一个行政行为的合法性。例如，当事人诉征收补偿决定的案件中，征收决定存在程序违法，但未达到无效或者必须撤销的程度，申请人主张因征收决定程序违法，因此在违法的征收决定基础上作出的征收补偿决定也是违法的，请求复议机关撤销被诉征收补偿决定，重新作出决定。类似复议案件，复议机关就无法支持申请人的主张，如果仅仅是征收决定存在程序违法，征收补偿决定本身并不存在任何违法情形的，复议机关应依法作出驳回申请人复议申请的决定。

　　

　　（二）关于法律适用的审查

　　复议机关在审查被申请复议的行政行为是否合法时，应当全面审查该行政行为适用法律法规是否正确。

　　一是审查事实认定与法律适用是否相符。被申请复议的行政行为适用法律所要求的事实要件，行政行为认定的事实不能完全满足，一种可能是前述提到的事实不清，需要继续对相关事实进行审查认定；另一种可能是作为复议被申请人的行政机关在作出行政行为时法律适用错误，案件性质认定错误，无法以其所适用的法律规范对申请人作出相应的处理。

　　二是审查被申请人对相关法律规范的理解是否正确。正确适用法律规范的前提是对相关法律规范的理解符合法律规定，不存在违背法律解释方法误解法律的情形。例如，对法律规范的理解是否违反立法目的、是否与上位法相关规定冲突、是否不当扩大或缩限了法律规范的适用范围等等。如果存在法律规范理解错误，根据错误理解作出的行政行为也必定是违法的。

　　三是审查行政行为依据的法律规范本身是否合法。如果行政行为所依据的法律规范本身是违反上位法的，行政行为依据该违法的法律规范作出，自然也是违法的。复议机关要善于发现行政行为依据的合法性问题，对于本机关或者下级行政机关制定的法律规范违法，复议机关有权予以纠正的，应当依法予以纠正；需要报上级行政机关或有权机关予以废止的，及时向有权机关移送，杜绝类似违法行政行为的再次发生，实现行政争议的源头治理。

　　

　　（三）关于复议决定方式的审查

　　行政复议决定方式的适用条件，与人民法院判决方式的适用条件，存在较大差别。基于行政机关内部层级监督关系，复议机关对下级行政机关的行政行为不仅可以审查其合法性，也可以审查其合理性；不仅可以撤销该行政行为，也可以变更，不受行政诉讼中司法不能代替行政、司法变更权有限原则的制约。为此，行政复议与行政诉讼相比较，法律赋予行政复议机关更大的审查和决定职权，正确行使行政复议职权，比行政诉讼更能够实现行政争议的实质化解。我们注意到，针对这种区别和优势，实践中司法部门正在积极推动各级复议机关更多采用变更决定，一次性实质解决行政争议。

　　

　　

　　五、几类特殊案件的审查

　　（一）行政协议案件

　　2015年5月1日起实施的修改后的行政诉讼法进一步明确行政协议案件属于行政诉讼受案范围后，行政协议案件数量大幅上升。同时，由于对行政协议案件认识上的分歧，各地方法院对行政协议案件审理方式也存在很大差异。这也间接影响到行政复议对行政协议案件的态度，司法部明文答复行政协议不属于行政复议的范围。然而，行政复议的实践中，受理因行政协议订立、履行发生的行政协议案件并不在少数。为此，更有必要对此类案件的审查，进一步明确认识。

　　一是行政协议之所以成为行政案件，本质上是由于行政职权的介入。没有行政职权的介入，就不可能发生行政争议，也不可能将该类争议明确为行政诉讼的受案范围。因此，与其对某类合同是不是行政协议进行界定，不如看引发争议的行为是不是行政职权行为。例如，对国有土地使用权出让合同究竟是行政协议还是民事合同，各方面争议非常大，最高法院审判委员会也没有能够给出一个明确意见。但是，对于国有土地出让合同履行中，由行政机关无偿收回土地使用权引发的争议，自始不被认为是民事纠纷、应当通过民事诉讼途径解决，因为无偿收回土地使用权有着明显的行政机关行使行政职权特征。行政案件案由的规定，已经明确从行政行为的角度对行政协议案件进行三级案由分类。如果认同行政协议案件是对签订、履行协议行政行为不服提起的诉讼，就不会有行政协议案件属不属于行政复议受案范围的纠结了。

　　二是行政协议案件属于行政案件，必须按照行政案件的规则进行审理。有观点认为，行政协议既有行政性，又有协议性，要同等看待行政协议的这两种性质，既要适用行政诉讼规则进行审理，也要适用民事诉讼规则进行审理。并认为，单方变更解除协议案件按照行政案件审理；不依法履行、未按照约定履行协议案件按照民事合同纠纷进行审理。笔者认为，上述观点背离了行政诉讼法将行政协议案件明确为行政诉讼受案范围的初衷。行政协议确实具有行政性和协议性两种特征。但是，行政诉讼法之所以将其明确为行政案件，主要不是考虑其协议性的特征，而是考虑其行政性特征。行政协议是行政机关履行行政职权的一种方式，首先要符合依法行政的要求，人民法院必须对其进行合法性审查。

　　三是行政协议案件审查对象行政协议行为。有观点认为，行政协议案件审理的行政协议纠纷，是一个关系之诉，不同于普通的行政行为之诉，应当作为一类独立的诉讼种类，为其增设不同于其他行政案件的特别审理规则。笔者同意行政协议案件审理确实有区别于其他行政案件的特殊之处。但是，法律已经明确行政协议案件属于行政案件。按照行政行为争议审理行政协议案件，在行政诉讼法上能够找到充分的审理规则依据。但是，如果按照合同纠纷、关系之诉认识行政协议案件，在行政诉讼法上几乎找不到相对应的审理规则，迫使法官只能按照民事合同纠纷审理规则审理行政案件。因为，按照民事合同纠纷审理行政协议纠纷，一直是民事法官的惯常做法，他们对此审理方式轻车熟路。既如此，那么行政协议争议根本没有必要归入行政诉讼，让那些不熟悉合同纠纷审理规则的行政审判法官勉为其难。

　　四是行政协议案件要全面审查被诉行政协议行为的合法性。将行政协议纳入行政诉讼范畴，主要任务就是要对行政机关行使行政协议职权的行为进行合法性审查，不仅要审查订立、履行行政协议内容的合法性，也要对订立、履行行政协议行为主体是否越权、事实是否清楚、主要证据是否充分、适用法律法规是否正确、程序是否合法、是否存在滥用职权、明显不当等情形进行全面审查。在全面审查被诉行政协议行为合法性的基础上，监督行政机关依法行使职权，救济当事人合法权益，实质化解行政争议。审理行政协议案件，适用民事法律规范是补充，只有在行政法律规范没有相关规定，在不违反行政法基本原则的前提下，才参照适用相关民事规则。

　　五是行政协议约定内容必须属于行政机关自由裁量权范围的事项。行政协议是行政机关履职方式之一，必须在其职权范围内依法进行，超越职权订立行政协议，协议约定内容越权无效。无效协议内容不能作为审查被诉行政行为合法性的根据。

　　六是行政协议行为造成当事人损害的属于行政赔偿范畴，依法判决行政机关承担行政赔偿责任。判决当事人承担违约责任，约定的违约责任必须要有相应的法律根据。违约责任赔偿数额明显大于损失的，人民法院应当根据案件事实依法予以调整，确保违约责任公平合理。

　　行政复议审查行政协议案件，可以参照人民法院审理思路和审理规则进行审查。

　　

　　（二）投诉举报案件

　　近年来，投诉举报类行政案件数量在大幅上升。但是，如何受理和审理投诉举报类案件，实践中存在较大争议。

　　一是关于投诉举报类案件与申诉上访案件的区分。投诉举报是指当事人发现他人违反行政管理秩序应当予以行政处罚或其他处理的违法行为，向有管辖权的行政机关反映，要求其依法作出处理的行为。而申诉上访是指当事人对行政机关作出的行政行为或不履行法定职责行为不服，向上级行政机关反映，要求纠正违法行政行为或者责令下级行政机关依法履责的行为。投诉举报与申诉上访的根本区别是两者反映的违法行为主体和性质不同。投诉举报反映的是行政相对人违反行政管理秩序的违法行为；而申诉上访反映的是下级行政机关的违法行政行为。实践中，当事人发现行政相对人违反行政管理秩序的违法行为不是向有管辖权的基层职能部门反映，而是直接向上级行政机关反映，要求上级机关作出处理。此时，上级行政机关将反映的事项作为申诉上访事项，转交有管辖权的下级行政机关处理，并告知当事人。笔者认为，这种认识和处理是正确的。越级投诉举报实质上就是申诉上访，上级行政机关按照申诉上访处理，符合事实和法律规定。对于上级行政机关未按规定通知当事人的，属于对申诉上访未予答复的行为，不属于行政诉讼和行政复议的受案范围。

　　应当注意的是，投诉举报不构成独立的一类行政案件案由，行政案件案由是按照被诉行政行为的性质进行归类的，而投诉举报是以当事人反映问题的方式进行的归类，被诉行政行为可能涉及行政处罚、行政强制、不履行法定职责等多类行政行为。

　　二是投诉举报类案件的复议申请人资格。投诉举报类案件复议申请人资格问题，最高法院（2013）行他字第14号《举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》作出相应规定：“根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《复议法实施条例》第二十八条第二项规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格”。“为维护自身合法权益”是举报人是否具有申请人资格的核心要素。这个概念也被后来的法释〔2018〕1号司法解释在对投诉举报人的原告资格进行界定时吸收。所谓“为维护自身合法权益”是指举报人举报的违法事项对其自身的合法权益造成损害，或者举报人为获得行政机关的奖励，作为举报事项的受害人、相邻权人、竞争权人、为获得举报奖励的人等，与接受举报的行政机关对举报事项作出的行政处理行为或不作为行为有利害关系，具有复议申请人资格。目前，实践中仍有争议的是职业打假人的消费者身份和复议申请人资格问题。有观点认为，职业打假人尽管购买了商品，但是目的不是消费，因此不是消费者，只是好事者，并非为维护自身合法权益，不应认可其复议申请人资格。笔者认为，只要购买了违规商品，其利益必然受到损害，为此投诉举报，当然具有为维护自身合法权益的成分，应当承认其复议申请人的资格。承认职业打假人的复议申请人资格，有利于发动群众监督制约不良生产销售和服务商家，督促行政机关依法履责，杜绝假冒伪劣商品，维护正常的市场秩序。

　　

　　（三）政府信息公开类案件

　　政府信息公开案件目前存在的问题主要是滥诉问题。少数申请人为发泄不满或者吸引社会舆论关注对政府施压解决自身问题，大量申请政府信息公开，提起政府信息公开行政复议申请和行政诉讼，严重扰乱正常的社会管理秩序和复议诉讼秩序，浪费行政和司法资源。对此有必要采取措施，对其做出限定。

　　过去，我们对政府信息公开案件复议申请人与被诉行政机关公开或不公开政府信息行为以及不作为行为是否具有“利害关系”，认识比较简单，认为只要向行政机关申请公开政府信息，作为行政相对人当然与行政机关就其申请作出的处理或不作为行为有利害关系。而且，修改后的政府信息公开条例，进一步取消政府信息公开申请人“三需要”的资格限制，任何人都有权利申请政府信息公开，没有门槛限制。为此，行政复议申请人也不应当有任何限制。但是，随着对政府信息公开案件滥诉问题危害性认识的进一步加深，我们对政府信息公开案件中判断复议申请人资格法定条件“利害关系”的认识也更加深刻。目前，笔者认为，“利害关系”必须要有区别于其他人特别的权利受到损害或不利影响。如果信息公开的申请人与其所申请的政府信息没有任何关联，仅仅是公民的知情权受到不利影响，没有区别于普通公民的特别损失，与行政机关就其申请作出的处理或不作为行为没有利害关系，不具有原告资格。

　　

　　

原文链接：https://sft.guizhou.gov.cn/ywgz_97/fyys/202306/t20230620_80401654.html
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