安丘：坚持发展新时代“枫桥经验” 探索推行“说理式”行政复议新模式
时间:2019-11-13
来源:山东省司法厅
作者:佚名
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| 中共中央国务院发布的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》明确指出，要“充分发挥行政复议在解决行政争议中的重要作用”“有效化解社会矛盾纠纷”。2018年以来，安丘市紧紧扭住“化解矛盾维护稳定”这条主线，将以人民为中心的“枫桥经验”运用到行政复议工作中，坚持情、理、法并重，推行“说理式”行政复议新模式，将“说理”融入到行政复议的立案、审理、决定、送达全过程，探索出了一条“内化矛盾纠纷，外树政府形象”的行政复议新路子，取得了良好的法律效果和社会效果。行政复议后应诉案件由2018年的14件降到了2019年的3件，同比下降78.57%；在随机回访中，当事人对“说理式”行政复议的满意度达到95%。 （一）传统行政复议文书不够规范、内容较为单一。目前，行政复议法及相关条例、实施细则等，对如何撰写行政复议文书，行政复议文书的具体内容、要求、标准等未作明确的规定，致使在撰写行政复议文书上存在很大的“自由”空间。比如：有的没有申请人和被申请人的意见，直接进入复议机关查明阶段，通过复议文书无法知悉申请人的请求及被申请人的答复意见;有的在认定案件事实、证据效力等方面未加以概括、归纳、认定，行政复议文书逻辑性不强，缺乏严密性，行政复议文书的质量不高、不规范。（二）行政复议“刚性”有余“柔性”不足，形式过于机械化。行政复议的优势在于程序简单，通过灵活的“柔性”方式达到“化解矛盾、定纷止争”的目的。但实践中，以行政复议工作人员为主导复议过程“刚性”过强，形式存在过于机械、生硬的问题。比如：工作人员处理复议案件时，通常按相关规定要求立案、审理、决定、送达，过程中缺乏与当事人开展深入的沟通、交流、分析等“情理”上的工作；在复议过程中出具的相关文书，往往直接引用法律条文来阐释相关决定，无形中同申请人和被申请人产生了“距离感”，行政复议的效果也大打折扣。（三）运用行政复议化解矛盾纠纷力度较低，群众满意度不高。纵观传统行政复议，行政复议工作人员在审理复议案件时，“运用行政复议彻底解决群众矛盾纠纷”的责任意识不强，往往存在“法律怎么规定就怎么办，没有规定则能简单就简单”的观念，有的申请人在复议文书作出后起诉或上访等现象时有发生，矛盾纠纷的解决不彻底。比如：行政复议决定作出前，往往没有主动开展矛盾纠纷的先行化解，只是“就事论事”；行政复议决定作出后，没有跟上复议决定执行的监督，复议的效果如何掌握不到位，行政复议要达到的“社会效果”没有显示出来，群众对传统行政复议满意度不高。“说理式”行政复议就是对行政复议的立案、审理、决定、送达的全过程，从情、理、法角度对当事人进行全方位阐释和引导，对每一件行政复议案件涉及的矛盾纠纷以“保姆式”的责任心去跟进解决，全力实现“内化矛盾纠纷，外树政府形象”的目标。（一）行政复议立案环节，“说理式”解释到位。在立案审查阶段，办案人员对于自身原因无法书写文书或表达不清的申请人，由办案人员为其记录并宣读，并由申请人按捺手印确认；对于有的情绪激动的申请人，办案人员耐心为其做好解释工作，待申请人平稳情绪后，认真了解其复议请求并为其进行针对性普法解释，力争将矛盾纠纷化解到位；对不属于行政复议受案范围的案件，及时耐心的向申请人说明理由和依据，并积极为其提供切实可行的维权途径，避免矛盾纠纷的进一步激化。（二）行政复议审理环节，“说理式”调解先行。行政复议办案人员在接受申请人复议申请后，依法向被申请人送达行政复议申请书、答复通知书，及时告知被申请人提交行政复议答复意见及作出被复议行政行为的依据，按照“事实清楚、证据充分、程序合法、依据正确”的标准，认真审查案件，在双方当事人自愿的基础上，本着“调为先、和为贵”的原则，组织当事人进行调解，通过摆事实、言法律、讲道理，对当事人进行引导、劝导，以案释法，努力将双方的矛盾化解于复议决定作出之前。针对重大、疑难、复杂及社会影响较大的案件，审理中组织举行由双方当事人、听证员、主持人、人民调解员等参加的听证会，听证本着“简便易行、真正管用”的原则，按照当事人（代理人）陈述、举证、质证、辩论等环节推进，并积极引入市政府法律顾问意见，真正将案情明辨清晰，责任划分到位，推动矛盾纠纷有效化解。（三）行政复议决定环节，“说理式”阐述到位。对需要作出复议决定的案件，经集体讨论研究后，依法作出行政复议决定。在撰写复议决定书时，将“说理”的要求贯穿始终。具体而言，在合法、规范的前提下，根据案件繁简情况，采用不同的撰写方式：对案情简单，事实清楚的案件，文书中“审理查明”部分则简明扼要归纳总结，同时加大文书中“本机关认为”部分的说理力度，着重分析争议行政行为认定的事实、依据、证据等情况，对争议行政行为作出合理、合法性认定；对案情较复杂，当事人争议较大的案件，则文书中“审理查明”部分详细阐述当事人提出的各项主张、异议及提交的证据，列明无争议的案件事实，在“本机关认为”部分，归纳并逐一分析案件争议焦点，认定当事人争议事实及相关证据后，对申请人的每一项请求和疑惑都进行说理式回应，同时严格按照行政文书要求，载明申请人不服行政复议文书的救济途径、提起诉讼的期限等内容，切实保障好申请人的合法权益，在以上工作的基础上，作出规范的“说理式”《行政复议决定书》。（四）行政复议送达环节，“说理式”释法到位。行政复议文书作出后，及时按程序将文书送达申请人及被申请人。送达文书时，杜绝机械送达，注重在送达时对当事人进行的答疑解惑，当事人对复议内容有疑惑的可以现场咨询，也可以事后电话咨询，确保当事人清楚案件的“来龙去脉”。对确有违法行为的行政相对人开展“以案说法”，通过类似的已办结的行政复议案例，向行政相对人说清违法危害性和处罚依据，告知其应该如何守法，使其认识到错误，从内心深处认同决定，避免再次发生违法行为；对被确认违法、撤销原行政行为或责令限期履行的案件，行政复议工作人员通过总结发现行政执法中存在的问题，进而对相关行政机关开展“说理式”普法督导，从法治政府、和谐社会的大局出发，认真释法、讲理，及时引导行政机关依法履职，防止错案的再次发生，使行政复议成为打造法治政府、诚信政府的有力举措。（一）行政复议申请人满意。“说理式”行政复议，注重申请人的知情权、参与权、监督权，取得了申请人的理解和信任。“说理式”行政复议，真正让申请人感受到行政复议“解决真问题、真解决问题”的决心和态度，做到了教育与处罚相结合，使行政复议申请人的合法权益得到保护。（二）行政复议被申请人认可。“说理式”行政复议，促使执法人员提高办案质量和水平，严格办案程序，推进依法行政工作，同时将“说理式”引入行政执法中，使得行政机关注重文明执法、情理执法。特别是有的行政机关不习惯、不接受作为被申请人参加行政复议审理，通过有针对性的“说理式”普法督导，使被申请人更好地知晓和遵守法律法规，提高了行政机关的依法行政的意识，达到“审结一案，理顺一片”的效果。（三）行政复议工作人员综合素质有效提高。“说理式”行政复议模式不仅拉近了申请人与行政复议工作人员的距离，在与双方当事人的调解沟通、审理过程中，注重安抚申请人的情绪，客观的还原案件事实，进一步理顺案情，使其可以更有力地用法律武器维护自己的合法权益，也提高了自身的调解水平；同时，该模式还提升了复议人员的文书写作能力，在潍坊市司法局与市总工会、市直机关工委首次开展的“说理式行政复议文书”现场岗位练兵竞赛活动中，获得个人唯一一等奖及团体优秀组织奖，并为潍坊市全面开展“说理式”行政复议工作提供了借鉴。（四）行政复议的社会效果显著，公信力进一步提高。“说理式”行政复议，双方当事人对行政复议的工作和效力有了深入的认识，从而使得行政复议化解矛盾纠纷的力度不断增强，大幅减少了复议后行政诉讼案件的数量，真正做到了“定纷止争、事后息诉、案结事了”，提高了行政复议公信力。近两年，诉讼后法院维持率达到100%。
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原文链接：http://sft.shandong.gov.cn/articles/ch04171/202009/f2d5f865-84c3-4042-895c-46a79a760403.shtml
