【裁判要旨】

　　行政机关在调查案件基础事实时，应当尽到积极联系和全面调查的职责，作出具体行政行为应当保障行政相对人的程序性权利。

　　【基本案情】

　　申请人：某商业管理有限公司

　　被申请人：某镇人民政府

　　第三人（略）

　　2021年4月22日，被申请人对某地块涉嫌违章建筑决定立案调查。

　　2021年4月26日，被申请人对某交叉口东北角5处建筑制作现场检查（勘验）笔录。2021年5月17日，被申请人作出《权利义务告知书》。告知“该处房屋所有人”陈述申辩权利，并于告知书发布之日十日内接受调查。2021年10月15日，被申请人向市规自委海淀分局出具《关于申请查询天秀路5处建筑规划建设审批手续的函》，核实某交叉口东北角5处建筑是否办理过规划和建设审批手续。被申请人附随提供的《天秀路5处建筑物详细情况》显示，二号建筑物建筑面积2682平方米，四号建筑建筑面积2098平方米，五号建筑建筑面积2035平方米，六号建筑建筑面积2062平方米，七号建筑建筑面积1038平方米。2021年10月17日，被申请人作出《限期拆除通知书》，认定涉案建筑属于违法建设，要求该处房屋所有人于2021年10月23日前将该处违法建设自行拆除。2021年11月2日，市规自委海淀分局出具京规自（海）审批函字〔2021〕588号《关于北京市海淀区某交叉口东北角所建建筑物规划审批情况的函》，认定天秀路和马连洼西路交叉口东北角5处建筑未依法取得建设工程规划许可证和乡村建设规划许可证。

　　申请人不服被申请人作出的《限期拆除通知书》，于2021年12月14日向北京市海淀区人民政府申请行政复议。复议决定作出前，涉案建筑由被申请人拆除。

　　【复议决定】

　　北京市海淀区人民政府认为：行政机关在查处认定违法建筑过程中，应当尽到积极联系和全面调查的职责，对违法建筑当事人、建筑信息、是否取得规划许可等事实进行核实。本案中《限期拆除通知书》的相对人为“该处房屋所有人”，但被申请人并未对“该处房屋所有人”的身份进行调查核实。其次，通过申请人和第三人提供的证据材料可以看出涉案建筑有加盖翻建的可能，但被申请人未对该情况进行核实。同时，《限期拆除通知书》作出时间为2021年10月17日，但规划行政主管部门出具认定涉案建筑未获得建设工程规划许可证和乡村建设规划许可证的回函时间为2021年11月2日，即被申请人在未获得规划行政主管部门确认的情况下，以涉案建筑未取得乡村建设规划许可证属于违法建设的理由作出了限期拆除通知书。因此，涉案《限期拆除通知书》事实认定不清、证据不足。

　　此外，《北京市城乡规划条例》第七十八条第二款规定，执法机关对无法确定违法建设当事人的，可以在公共媒体或者该建设工程所在地发布公告，督促违法建设当事人依法接受处理，责令其限期拆除违法建设，告知其逾期不拆除的，执法机关将依法实施强制拆除，公告期间不得少于十日。公告期间届满后六个月内无人提起行政复议或者行政诉讼的，依法强制拆除或者没收。本案被申请人未确定违法建设当事人，但其提供的证据无法证明其已按照前述规定履行了相关公告程序。其次，基于被申请人对违法建设当事人认定不清的原因，直接导致被申请人在行政程序中未听取行政相对人的理由和意见，未保障行政相对人的基本程序性权利。因此，被申请人作出《限期拆除通知书》程序违法。

　　因此，复议机关认定被申请人作出的《限期拆除通知书》主要事实不清、证据不足、程序违法。鉴于涉案房屋已拆除完毕，涉案《限期拆除通知书》不具有可撤销的内容，复议机关决定确认被申请人作出的《限期拆除通知书》违法。

　　【专家评析】

　　一、违法建设的事实查明

　　（一）违法建设当事人确定

　　违法建设的查处，不仅关系到公共秩序的维护，更关系到对特定相对人重大权利义务的影响。因此，违法建设查处中，对当事人的准确认定及保障其全面参与就显得尤为重要。考虑到违法建设确定相对人的困难，《北京市禁止违法建设若干规定》规定，违法建设当事人包括违法建设的建设单位、施工单位、所有人或者管理人。四类宽口径当事人的范围，基本能够确保在个别案件中查找到特定的相对人。这些权利主体的参与，不仅有利于查明事实，而且对于当事人权利保护至关重要。本案中，对于如此大面积的违法建设的查处过程，违法建设当事人彻底缺位，没有任何的参与，案卷材料没有显示被申请人对当事人身份查明的任何过程，不符合查明事实的基本要求。而且因为违法建设当事人的不确定，必然导致调查程序不全面，必然导致案件的整体违法。

　　（二）关于规划部门意见的征求时段

　　按照行政机关“先取证、后裁决”的基本要求，行政机关在做出限拆决定之前应当做到事实清楚，证据确凿。但是本案中，对于认定违法建设属性的关键核心证据即规划部门对涉案建设是否取得规划许可的回复，在被复议行为作出之后才获得，导致被复议行为缺乏关键证据。这类缺乏实体证据就作出决定的情形，需要引起足够的重视。

　　（三）针对建筑物本身的基本情况查明

　　本案通过申请人和第三人提供的证据材料可以看出，涉案建筑有加盖翻建的可能，该事实可能影响权利主体认定比如建筑的初始建设权利主体和翻建权利主体，也可能影响涉案建设是否需要区分属性进行调查和处理，比如初始建设的规划手续和翻建的手续。但被申请人未对该情况予以关注也没有进行相应的核实，属于典型的事实不清。

　　二、限拆决定书的作出程序

　　如上文所述，因为违法建设的相对人不确定，必然导致相对人在行政行为程序中各项程序权利均无法行使，必然构成程序违法。

　　公告处理的基本条件不符，履行证据不充分。根据《北京市城乡规划条例》第七十八条第二款规定：“执法机关对无法确定违法建设当事人的，可以在公共媒体或者该建设工程所在地发布公告，督促违法建设当事人依法接受处理，责令其限期拆除违法建设…”。本案中，首先，“执法机关对无法确定违法建设当事人的”条件并不满足，因为纵观本案，被申请人并未穷尽调查手段去探究当事人的身份，因此被申请人采取公告方式进行执法缺乏依据；其次，被申请人主张其进行了公告，但是并未提供证据佐证其进行了公告的事实。

　　因此，综合上述理由，本案的执法程序违法。

　　【相关法律规范】

　　1.《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条。

　　2.《北京市城乡规划条例》第七十八条。

　　

　　

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