【指导要点】

　　行政机关应当严格依法认定、查处违法建设，对行政相对人基于对公权力的信赖所产生的正当利益予以保护。对于违反信赖保护原则而实施的强制拆除，上级行政机关在依法监督、确认违法的基础上，可以指导下级行政机关依法提供救济，以充分保障行政相对人的合法权益。

　　【基本案情】

　　申请人：魏某

　　被申请人：某镇人民政府

　　2021年10月28日，某镇人民政府(下称“被申请人”)对郝某涉嫌违法建设予以立案。2021年11月2日，被申请人以郝某为违法建设人作出《限拆通知书》，要求其于2021年11月5日前自行拆除违法建设。2021年11月10日，被申请人致函北京市规划和自然资源委员会昌平分局（下称“规自委昌平分局”）称，郝某在某村村东集体土地范围内违法建设，该用地规划性质为生态混合区，建设房屋面积约200平方米，房屋用途为居住、仓储，函请对上述违法建设进行认定，随函附有涉案建筑物现场照片。同日，规自委昌平分局复函载明：位于昌平区某村村东集体土地上，郝某建设的建筑物，未依法取得建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证。2021年11月11日，被申请人对涉案建筑物实施了强制拆除，拆除前组织人员将涉案建筑物内物品清理、搬运至户外空地。另查，郝某在接受复议机关的调查询问时称，涉案建筑物的建设主体是申请人，且申请人与有关部门于2018年就涉案建筑物所附着的土地签订了土地承包合同，于2019年开始实施建设行为。2021年12月6日，申请人不服上述《限拆通知书》与被申请人实施的强制拆除行为，分别向北京市昌平区人民政府（下称“复议机关”）申请行政复议。复议机关依法受理并分别立案审查，就被申请人于2021年11月2日作出的《限拆决定书》，复议机关已于2022年3月4日作出昌政复决字[2021]532号《行政复议决定书》，决定撤销该《限拆通知书》。

　　【复议结果】

　　根据《中华人民共和国城乡规划法》(下称“《城乡规划法》”)第六十五条的规定，被申请人对在其辖区内未依法取得建设规划许可手续进行建设的行为，具有查处的法定职责。但被申请人实施强制拆除行为的执行依据《限拆通知书》已被依法撤销，即涉案房屋属于违法建设已被依法否定。申请人对涉案房屋具有应予保护的信赖利益，被申请人不宜仅以未取得规划许可手续为由即认定涉案房屋属于违法建设。因此，本案中的强制拆除行为因没有合法的事实依据应被确认违法。其次，被申请人亦未按照《北京市城乡规划条例》第七十四条或《中华人民共和国行政强制法》(下称“《行政强制法》”)第三十四条、第三十七条、第四十四条的相关规定履行相关程序，应属程序违法。综上所述，涉案强制拆除行为应当被确认违法。

　　根据《中华人民共和国国家赔偿法》(下称“《国家赔偿法》”)第二条第一款、第四条的相关规定，被申请人实施的强制拆除行为违法，其应当承担因违法拆除行为给申请人合法财产造成损失的赔偿责任。本案中，涉案房屋被拆除前未依法取得建设工程规划许可证和乡村建设规划许可证的事实已经行政程序予以认定。因此，在未取得规划许可手续的情况下对涉案房屋再行恢复原状的请求在当前情形下不被法律所允许，且在涉案土地上再行建设房屋是否符合城乡规划亦非本案审查范围，故对申请人提出的对涉案房屋恢复原状的请求，不予支持。

　　根据《国家赔偿法》第三十五条的规定，赔礼道歉适用于行政机关侵犯人身权的情形。本案中，被申请人不存在侵犯申请人人身权的情形，故对申请人提出的赔礼道歉主张，亦不予支持。

　　复议机关同时指出，虽然申请人提出的对涉案房屋恢复原状的请求无法获得支持，但其仍有权依照《国家赔偿法》第九条的规定，向被申请人主张财产赔偿。申请人系该村村民，其建设行为系因为解决离婚后在该村的实际居住及户口落户问题。在本案复议决定书作出后，被申请人仍有义务对申请人的相关合法权益进行全面及时地救济到位。被申请人应综合当事人实质诉求、保护当事人合理信赖利益，对申请人的相关情况进行充分调查核实，除了要填平补齐申请人受损的财产权利，如果其符合宅基地审批条件，还应当依据相关法律规定对其宅基地申请履行审核批准的法定职责或者在与申请人进行充分协商的前提下为其寻找其他救济方式。

　　北京市昌平区人民政府依法作出昌政复决字[2021]535号《行政复议决定书》，确认被申请人于2021年11月11日实施的强制拆除申请人房屋的行为违法，对申请人提出的对涉案房屋恢复原状并赔礼道歉的请求不予支持。

　　【专家评析】

　　一、背景情况介绍

　　本案是一起违法建筑强制拆除案件。违法建设的认定、查处、治理工作一直以来都是城乡管理的难点。一方面,违法建设破坏城乡整体规划，有损于生态环境和经济秩序，违法建设屡禁不止更是对城乡的持续健康发展造成负面影响。另一方面,建筑是人民安居乐业的起点,行政机关在对违法建筑进行认定和查处时若处理不当，容易引发社会矛盾，甚至诱发群体性事件，对社会稳定产生消极作用。因此，有必要对查处违法建筑的行政机关的执法能力提出更高的标准和要求，执法行为既要“合法”也要“合理”，既要有“力度”也要有“温度”。本案涉及行政机关在行政执法中应遵循信赖保护原则，本案的处理结果既对行政机关实施的强制拆除行为是否违法的问题作出了准确认定，又对行政相对人依法申请救济、下级行政机关依法提供救济的行为进行了引导，充分体现了依法行政、以人为本的现代行政法治理念，对处理类似纠纷具有借鉴意义。

　　信赖保护原则是诚实信用原则从私法领域向公法领域渗透的重要结果，国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》中明确指出诚实守信是依法行政的基本要求之一。该原则旨在为遭受行政行为侵害的信赖利益提供保障，具体内涵为：若行政相对人因信赖行政主体的授益性行为、承诺或规则而作出一定的行为，此种行为所产生的正当利益应当予以保护；实施行政行为应当将信赖利益的损失减少到最小，且所增进的公共利益应大于信赖利益的损失等。至于信赖保护原则的构成要件，学理通说认为由信赖基础、信赖表现和正当信赖三要件构成。我国部分行政立法已接受了信赖保护原则。例如《行政许可法》第八条：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”又如，《行政诉讼法》第十二条将“行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”行为列入了审查范围。当前，信赖保护原则已被广泛运用于我国的行政执法与司法监督之中。

　　二、确立指导要点的主要理由

　　复议机关处理本案争议分为以下三个层次：一是对被申请人实施的强制拆除行为是否违法进行认定；二是论述违反信赖保护原则等而实施的违法强制拆除行为的法律后果，对申请人提出的救济措施作出回应；三是对下级行政机关可采取的救济措施进行指导，以充分保障申请人的合法利益。因此，确立指导要点的主要理由也是围绕上述三个层次展开，具体论述如下。

　　（一）被申请人实施的强制拆除行为是否违法

　　《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”可见，在城乡建设中，取得规划许可证是依法进行建设的必要前提。但在个案处理当中，欠缺前述证照的建设主体，其工程建筑是否必然被认定为违法建筑、是否必然面临被强制拆除的后果，执法机关又是否无需考虑建设主体实施建设行为的目的、基础以及是否已对其建设行为合法性产生合理信赖等因素，不无疑问。

　　就本案而言，涉案房屋于2022年10月28日被作为违法建筑立案调查，被申请人于2022年11月2日作出《限拆通知书》，于2022年11月11日向规自委昌平分局发函确认涉案房屋未取得建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证，于2022年11月12日即对涉案房屋实施了强制拆除行为。但复议机关审查后认定，申请人对涉案房屋具有应予保护的信赖利益，被申请人不宜仅以未取得规划许可手续为由即认定涉案房屋属于违法建设。如前所述，信赖保护原则以信赖基础、信赖表现和信赖正当为构成要件；行政机关不得任意撤销信赖利益，如果因与公共利益产生冲突而必须撤销就必须补偿行政相对人的信赖利益损失。本案中，申请人的建设行为也的确符合信赖保护原则的三个构成要件：首先，申请人就涉案房屋所占土地与相关部门签订了土地承包合同，对涉案房屋具有应予保护的信赖利益，符合信赖基础这一构成要件；其次，申请人在签订土地承包合同后，实际进行了涉案房屋的建设行为，符合信赖表现这一构成要件；而且，申请人系本村村民，其建设行为系为解决离婚后在本村的实际居住及户口落户问题，其对建设行为合法性的信赖建立在善意无过错的基础之上，符合信赖正当这一构成要件。据此，申请人对涉案房屋具有信赖利益，应受法律保护。

　　然而，被申请人在查处涉案建筑时，未考虑到申请人是否具有应予保护的信赖利益、亦未对申请人具有的信赖利益与公共利益进行衡量，在事实不清、证据不足的情况下，径行以强制拆除涉案建筑的方式撤销申请人已合法取得的信赖利益，其强制拆除行为应被认定为违法。

　　此外，被申请人在执法过程中并未按照《北京市城乡规划条例》第七十四条的规定履行查处在施建设的特殊程序，故应适用《行政强制法》对行政强制执行行为的履职程序的一般规定，即《行政强制法》第三十四条、第三十七条、第四十四条等规定的制发催告、强制拆除决定书等程序。被申请人在拆除涉案建筑前未履行前述程序，也属于程序违法。

　　综上，根据《中华人民共和国行政复议法》(“《行政复议法》”)第二十八条第一款第(三)项的相关规定，由于被申请人实施的强制拆除行为具有主要事实不清、证据不足以及违反法定程序等情形，复议机关有权依法作出确认强制拆除行为违法的复议决定。

　　（二）对被申请人提出的救济措施作出回应

　　根据《行政复议法》第二十九条、《国家赔偿法》第九条的相关规定，申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。本案中，被申请人实施的强制拆除行为已被复议机关确认违法，且根据《国家赔偿法》第二条第一款、第四条的相关规定，被申请人应当就其实施的违法强制拆除行为向申请人承担赔偿责任。因此，复议机关有权决定是否支持申请人提出的赔偿请求。

　　《国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”但是，在未取得规划许可手续的情况下对涉案房屋再行恢复原状的请求在当前情形下不被法律所允许，故复议机关不予支持申请人提出的对涉案房屋恢复原状的请求，并无不当。值得肯定的是，复议机关在复议决定书中特别指出，虽然申请人的前述主张并未得到支持，但申请人仍有权依据相关规定向被申请人提出财产赔偿主张，体现了复议机关对受到违法行政行为损害的行政相对人的引导与关怀。

　　至于申请人提出的赔礼道歉主张，根据《国家赔偿法》第三十五条的规定，赔礼道歉适用于行政机关侵犯人身权的情形。由于被申请人不存在侵犯申请人人身权的情形，故复议机关未予支持该项请求，亦无不当。

　　（三）对下级行政机关可采取的救济措施进行指导

　　在本案复议决定书中，复议机关并未止步于对申请人主张的逐一回应，而是在申请人并未“准确”提出赔偿主张的情况下，使用较长的篇幅论述申请人可以获得的实质救济，以充分保障申请人受侵害的合法权益。考虑到申请人获得实质救济亟待被申请人的协助与配合，复议机关明确指出，从切实保障申请人的居住权益、实质性化解行政争议、减少当事人诉累的角度出发，在本案复议决定书作出后，被申请人仍有义务对申请人的相关合法权益进行全面及时地救济到位，通过依法行政、积极履职，早日帮助申请人实现“住有所居，民有所依”的合理愿景。至于被申请人可采取的行政措施，除了填平申请人受损的财产权利外，还包括依法履行审核批准申请人的宅基地申请的法定职责以及其他与申请人基于充分协商前提下的救济措施。

　　三、应用指导要点应当注意的问题

　　信赖利益保护是法治政府、诚信政府建设的重要方面。行政机关在行政执法过程中，要避免机械、僵硬地理解与适用法律，从维护政府公信力的角度出发，充分考虑行政相对人的合理诉求、执法活动的公平正义价值及实际效果，在公共利益和私人利益之间寻找缓和与平衡，维护行政相对人的信赖利益。

　　对于已经对行政相对人产生不利后果的违法行政行为，除了形式上确认违法外，更重要的是将对行政相对人的救济和赔偿落到实处，这既是充分保障行政相对人合法权益的考虑，也是提高行政机关“违法成本”，避免行政机关为追求高效、快速的执法目标而牺牲执法活动合法性、合理性的考虑。

　　【相关法律规范】

　　1.《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十七条、第四十四条。

　　2.《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条。

　　3.《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第九条、第三十二条。

　　4.《中华人民共和国行政复议法》第二十八条、第二十九条。

　　5.《北京市城乡规划条例》第七十四条。

　　

　　

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