王清军：生态保护地区和受益地区合作共赢的法治保障
王清军
为贯彻落实党的二十大关于完善生态保护补偿制度的要求，国务院近日出台了《生态保护补偿条例》（以下简称《条例》），这是我国生态环境立法回应全面建设美丽中国的重大举措，也是生态文明法治建设取得的又一项重要成果。《条例》关于地区间横向生态保护补偿的一系列制度规定，针对大国跨行政区域生态环境治理难题提供了中国方案、贡献了中国智慧，这对于践行“绿水青山就是金山银山”理念，促进不同区域协调发展，探索高水平保护与高质量发展同步推进，全面建设美丽中国都将产生积极而又深远的影响。
一、我国横向生态保护补偿机制建设的实践概况
（一）江河流域横向生态保护补偿机制建设快速发展
流域是以自然属性为基础，自然属性与社会属性结合的一种复杂生态系统。在地理学或者经济学意义上，流域可以分为上下游、左右岸和干支流等地区。受制于区位差异、产业发展限制以及国家政策不同，流域上下游、左右岸和干支流地区经济社会发展存在较大差异，迫切要求一定利益补偿机制以解决利益失衡状况。在上级政府及其职能部门组织协调之下，流域上下游、左右岸和干支流地区相关地方人民政府之间自主协商，建立了一个个利益衡平、发展协调、产业共谋与生态环境共建、共治和共享相结合的流域横向生态保护补偿机制。继流域横向生态保护补偿“新安江模式”取得显著生态效益、社会效益与经济效益之后，在国家政策加持之下，长江黄河主要支流、赤水河、东江、滦河、酉水、渌水、滁河等跨20多个省界流域（河段）相继建立横向生态保护补偿机制，有力推动了各个流域生态环境综合治理以及不同地区绿色低碳发展。
（二）长江、黄河全流域横向生态补偿机制建设逐渐成型
长江、黄河是中华民族的母亲河，具有特殊的政治定位和重要法律地位。国家高度重视长江、黄河流域横向生态保护补偿机制建设工作。在长江流域，2018年，国家财政部等颁发《中央财政促进长江经济带生态保护修复奖励政策实施方案》，按照“早建早补、早建多补、多建多补”要求，对长江经济带11个省（市）之间建立横向生态保护补偿机制实施奖励政策。2023年—2024年，湖北省分别与湖南省、江西省签署长江流域（湘鄂段）横向生态保护补偿协议、长江流域（鄂赣段）横向生态保护补偿协议，标志着长江流域横向生态保护机制建设正式进入新阶段。在黄河流域，2020年，国家财政部等颁发《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》，遵循“保护责任共担、流域环境共治、生态效益共享”原则，围绕促进黄河流域生态环境质量持续改善、推进水资源节约集约利用两个核心，支持引导沿黄九省（区）各地区加快建立全流域横向生态补偿机制。2021年—2024年，山东河南先后签署了黄河流域（豫鲁段）横向生态补偿协议，推动黄河流域同心协力保护黄河生态环境的良好格局。
（三）重要生态要素以及重要生态功能区域横向生态保护补偿机制建设大胆创新
森林、湿地等重要生态要素以及重要生态功能区域在减缓气候变化、控制水土流失和土地退化、保护生物多样性以及实现人与自然和谐共处等方面发挥着不可替代的重要作用。森林、湿地等重要生态要素和重要生态功能区域横向生态保护补偿机制也在努力探索之中，极大促进了森林、湿地等重要生态要素以及重要生态功能区域的保护与开发利用。较为典型的主要有，2018年《重庆市实施横向生态补偿提高森林覆盖率工作方案（试行）》，在明确全市森林覆盖率指标基础上，在森林覆盖率达到标准区域与未达到标准区域之间建立自愿交易平台，采用市场化手段或者补偿协议方式实施横向生态保护补偿，极大提高了该市森林覆盖率。
（四）重大引调水工程对口协作机制建设日臻成熟
重大引调水工程能够为水资源短缺的受水区提供源源不断的可靠水源，从而满足他们生活用水、生态用水以及部分生产用水需求，在极大改善受水区区域生态环境的同时，也为他们经济社会发展提供源源不断动力和生态环境承载力。以南水北调对口协作机制为例，“十三五”以来，国家发展改革委等部门深入学习贯彻习近平总书记关于南水北调工作的重要论述，全面贯彻党中央、国务院决策部署，积极推动京津两市与鄂豫陕三省深入实施《丹江口库区及上游地区对口协作工作方案》，紧紧围绕保水质、强民生、促转型这一主线，扎实推进南水北调中线工程水源地地区保护生态环境、推动产业升级和发展生态经济、改善公共服务等。据统计，京津两市累计安排协作资金约40亿元左右，有力保障了“一库清水永续北送”，南水北调对口协作机制建设取得明显成效。
二、《条例》建立横向生态保护补偿机制的必要性
（一）有效协调区域发展以及全面建设美丽中国的制度保障
通过建立健全横向生态保护补偿机制，生态保护地区和受益地区，流域上下游、左右岸、干支流地区等不同区域之间实现了良性互动，前者获得了一定的经济利益回报，后者获得了相应的优质生态产品，因为利益交换而使不同区域各自利益得到满足，且使共同利益或者整体利益得以有效增进，客观上能够促进不同区域之间协调发展。《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》明确指出，不断完善横向生态保护补偿机制，促进区域协调发展。同时，稳定的经济利益回报就会持续性激励生态保护地区、流域上游地区深入推进绿色低碳发展，全面提升生态环境质量，不断增强生态系统服务功能，如此一来，美丽河湖、美丽山川、美丽乡村就会相继涌现，全面建成美丽中国自然水到渠成。《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》明确指出，深化横向生态保护补偿机制建设，为全面建成美丽中国提供坚实制度保障。
（二）有效巩固横向生态保护补偿制度建设成果的内在要求
制度实践层面，在流域横向生态保护补偿“新安江模式”引领下，各地蓬勃开展的实践探索逐渐形成了以生态保护补偿为抓手，以生态环境保护为根本，以优势互补为基础，以绿色发展为路径，以体制机制建设为保障，以互利共赢为目标的制度新范式，有效破解了大国跨行政区域生态环境治理面临的特有难题。在政策制度层面，我国相继颁行《关于加快建立流域上下游横向生态补偿机制的指导意见》《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》《关于推进丹江口库区及上游地区对口协作工作的通知》等，初步搭建了我国横向生态保护补偿制度框架体系。为巩固现有横向生态保护补偿机制建设的重要成果，有必要全面系统总结横向生态保护补偿成熟经验，将经过实践验证、行之有效的政策制度尽快上升为行政法规层面予以固化，尽快从“政策之治”转向“法律之治”，才能有效保障各方预期利益，实现受益地区与生态保护地区之间的良性互动。
（三）主动回应横向生态保护补偿实践面临问题的客观需要
实践探索表明，横向生态保护补偿涉及到中央与地方在横向生态保护补偿领域的事权与支出责任划分等重大议题；涉及到生态保护地区和受益地区或者流域上下游、左右岸、干支流地区的利益诉求差异以及信任合作脆弱等疑难问题；涉及到不同政府职能部门之间分工基础之上的协作困难等议题，上述任一环节出现问题，就会导致横向生态保护补偿机制难以建立，业已建立的横向生态保护补偿机制难以有效运行。从解决实践难点、痛点和堵点出发，迫切需让横向生态保护补偿机制在法治轨道上有序运行，如此才能使横向生态保护补偿机制成为一个“有效激励与有力约束相互结合”的组织法行为法机制，一种“地方利益与共同利益相互促进”的利益分配机制，一种“分配正义与矫正正义相互补充”的空间正义实现机制。
三、《条例》横向生态保护补偿制度规定的主要内容
（一）明确规定建立横向生态保护补偿机制的国家义务
《环境保护法》《森林法》《湿地保护法》《长江保护法》《黄河保护法》等国家法律针对建立横向生态保护补偿机制的国家义务先后均作出了规定，但总体上存在着体系化不足、指向性不明、可操作性不强等问题。《条例》在全面梳理国家法律规定基础之上，明确提出建设横向生态保护补偿机制过程中存在着两项国家义务，一是国家指导义务，二是国家鼓励义务。《条例》还明确了国家义务履行的具体路径。其中，国家指导义务有赖于国务院及其职能部门实施制度供给以及组织、协调等行政指导活动而得以履行；国家鼓励义务可以通过中央财政转移支付、通报表彰、项目优先安排等行政措施而得以履行。为了有效完成横向生态保护补偿机制建设目标进度，《条例》同时要求上级政府及其职能部门应当结合生态保护实际需要，提前介入，积极斡旋、居中协调，加快推动下级地方政府之间建立横向生态保护补偿机制。
（二）明确规定横向生态保护补偿机制的适用范围
谈及横向生态保护补偿的适用范围，人们更多将其与流域进行挂钩。实际上，横向生态保护补偿适用范围较为广泛。《条例》根据国家法律政策规定精神，结合各地实践探索，采用“列举+概括+强调”的法技术方式，细化了横向生态保护补偿的适用范围。其中，江河流域上下游、左右岸、干支流所在地区的横向生态保护补偿实践，以“新安江模式”为代表，从流域生态系统的整体出发，结合自身自然禀赋和区位优势，建立了“成本共担、利益共享、合作共治”的流域横向补偿模式。一些地区针对森林、湿地等重要生态要素或者重要生态功能区域开展横向生态保护补偿实践探索，也取得了不错的生态效果和社会效果，《条例》也将探索的创新举措及时予以固化。为了持续性激励重大引调水工程水源地政府及民众生态环境保护的积极性，有效调动受水区支持水源地经济社会发展的主动性，国家相继建立了系列重大引调水工程对口协作机制，《条例》希望通过资金补偿、产业转移、对口协作等方式，实现水源地与受水区的共建、共治和共享。
（三）明确规定横向生态保护补偿协议的主要内容
所谓横向生态保护补偿协议（以下简称补偿协议）是指，在上级政府及其职能部门指导之下，以平等协商为基础，以生态环境质量改善和区域协调发展为目标，以补偿资金支付或利益交换为核心，生态保护地区和受益地区相关地方政府签署的具有法律约束力的区域合作协议。它具有主体特定性、地位平等性、目的行政性、利益交换性、协议要式性等特征。补偿协议构成了横向生态保护补偿机制唯一的制度载体，标志着生态环境“行政治理”向“契约治理”的重大转向。按照《条例》规定，补偿协议主要内容包括补偿范围、生态保护目标、生态保护责任、补偿方式、协议期限以及违约责任等。在协商约定补偿协议的主要内容时，相关地方人民政府应当综合考虑生态保护现状、保护治理成本投入、生态保护成效以及地区经济发展状况和财政承受能力等因素。当然，在不损害国家利益、社会公共利益以及第三人利益的情形下，相关人民政府也可就各自关心议题作出特别约定。
（四）明确规定了补偿协议的履行规则
协议履行是补偿协议法律效果的最集中体现，也是实现补偿协议目标的主要手段。一旦签订补偿协议，相关地方就必须严格履行。但各方主体履行补偿协议的侧重点是不同的，其中，生态保护地区履行协议的侧重点在于，聚焦生态保护目标以及各项监测、评判指标，落实各项生态保护措施，加大生态保护力度；受益地区履行协议的侧重点在于，按照约定补偿方式、补偿标准以及补偿进度相关安排等，积极支付补偿资金或者主动对接履行其它补偿方式。一旦补偿协议履行过程中发生了争议，《条例》授权相关人民政府通过自主协商方式解决履行争议，这一规定显然非常有利于尽快修补他们之间的信任、合作关系。但自主协商方式也有缺陷，因为这种方式没有外力适当介入，造成争议解决的实效性、权威性等存在不足。为此，《条例》明确规定，若相关地方人民政府之间无法自行协商解决争议，需要报请共同的上一级人民政府协调解决。由共同的上一级政府介入补偿协议履行争议解决，基于权威性而形成的调解、裁决方案容易得到高度尊重和切实履行。
此外，《条例》还就补偿协议续签规则作出了明确规定。
良法是善治的前提，但徒法不足以自行。《条例》的落地生根，取决于中央政府及其职能部门如何围绕行政指导、转移支付、绩效考核等手段打好协同“组合拳”，更取决于生态保护地区和受益地区、流域上下游地区“绿水青山就是金山银山”“共治共建共享”等理念的深入人心，取决于跨行政区域相关地方人民政府生态环境合作治理、系统治理活动的常态化开展，离不开社会公众以及新闻媒体的不懈监督。
（王清军系华中师范大学法学院教授）
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原文链接：http://www.moj.gov.cn/pub/sfbgw/zcjd/202405/t20240520_499081.html
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